Los derechos fundamentales que limita la ‘Ley Mordaza’, una ley represiva de más que dudosa constitucionalidad
Más allá de las multas, la Ley de Seguridad Ciudadana choca con derechos básicos como el de intimidad o libertad personal. Se establece un registro de “infractores”, algo que hasta ahora solo se hacía con los antecentes penales y después de una sentencia judicial. Permite los cacheos preventivos y también que pases hasta seis horas en comisaría por no identificarte ante la Policía
La Ley de Seguridad Ciudadana, conocida como Ley Mordaza, ha entrado en vigor este miércoles. No hay juicio ni jueces. Son infracciones administrativas con multa asociada, pero no son delitos. Más allá de las sanciones estipuladas (puedes consultarlas aquí), la ley “afecta gravemente a derechos fundamentales” y a algunos principios jurídicos, según expertos consultados. Estas son los cinco puntos más peligrosos, que afectan a siete derechos fundamentales.1. La lista negra de infractores
En el artículo 43.1, la ley prevé que se cree un Registro Central de Infracciones contra la Seguridad Ciudadana “a efectos exclusivamente de apreciar la reincidencia”. Así como las personas condenadas por un delito -y condenadas por el juez- tienen antecedentes penales, las que cometan una infracción administrativa -mucho más leve y sancionada por un funcionario, no por la justicia- también quedarán registradas. El peligro reside en que se estigmatice a estas personas “con el objetivo de criminalizarlos o incluso detenerlos más tarde”, explica la abogada Isabel Elbal. Esta lista la tendrá el Ministerio de Interior. Eso sí, tiene caducidad: los datos personales del infractor se cancelarán entre el año y los tres años, dependiendo de la gravedad del acto cometido.
-Puede vulnerar el derecho fundamental a la no discriminación por ideología política, ya que quedan señalados y listados una serie de ciudadanos por su disidencia, en el caso de las manifestaciones.
1. La lista negra de infractores
En el artículo 43.1, la ley prevé que se cree un Registro Central de Infracciones contra la Seguridad Ciudadana “a efectos exclusivamente de apreciar la reincidencia”. Así como las personas condenadas por un delito -y condenadas por el juez- tienen antecedentes penales, las que cometan una infracción administrativa -mucho más leve y sancionada por un funcionario, no por la justicia- también quedarán registradas. El peligro reside en que se estigmatice a estas personas “con el objetivo de criminalizarlos o incluso detenerlos más tarde”, explica la abogada Isabel Elbal. Esta lista la tendrá el Ministerio de Interior. Eso sí, tiene caducidad: los datos personales del infractor se cancelarán entre el año y los tres años, dependiendo de la gravedad del acto cometido.
-Puede vulnerar el derecho fundamental a la no discriminación por ideología política, ya que quedan señalados y listados una serie de ciudadanos por su disidencia, en el caso de las manifestaciones.
2. Lo que diga el policía va a misa
El artículo 25 regula “el valor probatorio de las declaraciones de los agentes de la autoridad”. Y es muy alto. Lo que digan los agentes que hayan presenciado los hechos constituye “base suficiente” para la multa, dice la ley. Es decir, que pesa más la palabra del policía que del afectado, algo que rompe el principio de igualdad procesal. En procesos penales la equidad sí está garantizada porque hay un juez independiente que decide sobre las pruebas.
-Afecta al derecho de defensa y la presunción de inocencia.
3. Pero, ¿de qué se me acusa?
La redacción de la ley está llena de “conceptos jurídicos indeterminados”, confirma la experta Elbal. La consecuencia es que el ciudadano no tiene la seguridad de qué es punible y qué no. Entonces se abre un amplio margen de maniobra para las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado. En esta ley “hay un poder policial desmedido de vigilancia y control”, plantea la abogada. Por ejemplo, cuando da margen a la Policía para actuar cuando los actos “no constituyen delito” -si fueran delito se abriría un proceso judicial-. Dice Elbal que eso no tiene sentido: “O algo es delito o no es nada”.
Entre las ambigüedades, por ejemplo, el artículo 36.2: será infracción muy grave -hasta 600.000 euros- “la perturbación de la seguridad ciudadana” en el Congreso, el Senado y las cámaras autonómicas aunque los edificios estén vacíos. ¿Qué es perturbar la seguridad ciudadana? ¿Interrumpir un pleno, protestar a la puerta, cortar la calle, gritar? La ley no lo define. Otra actitud punible es la “falta de respeto y consideración” a un policía. ¿Es eso un insulto, un mal gesto, o solo una agresión? No se determina. También prevé multa para organizadores y promotores de manifestaciones no autorizadas. ¿Incluye ese concepto al que tuitee la convocatoria? ¿Estar en la cabecera de la protesta? Le ley añade de remate que se puede considerar promotor por “cualesquiera otros hechos”.
-Afecta al principio de seguridad jurídica
4. Identificación y cacheos ‘preventivos’
La Policía podrá pedir la identificación ante “indicios” o para “prevenir la comisión de una infracción”, según el artículo 16. Entre las funciones policiales está la de prevención del delito. “La que no está contemplada es la prevención de sanciones administrativas, pues estaríamos entrando directamente en el ámbito del derecho preventivo para vigilar a grupo de personas consideradas peligrosas por su disidencia”, interpreta Isabel Elbal.
Los agentes podrán llevar a comisaría por 6 horas al ciudadano en el caso de que se niegue a dar su DNI. El texto justifica que el objetivo es identificar a la persona en la comisaría si no se puede hacer por otros medios. Además, permite realizar cacheos también cuando existan “indicios” de que la persona porte algo peligroso. La propia Defensora del pueblo critica esta parte de la norma y recomienda “para impedir cualquier extralimitación policial y garantizar el derecho fundamental a la intimidad, reforzar el inmediato control judicial y de la fiscalía sobre los registros corporales externos”.
-Afecta al derecho fundamental a la intimidad y a la libertad personal
5. Los policías te pueden grabar; tú a ellos no
El artículo 36.23 establece multas por difundir imágenes o datos personales o profesionales de los agentes de Policía si pueden “poner en peligro la seguridad personal o familiar del agente”. ¿Quién decide si hay peligro o no? ¿Cómo se combina esto con la grabación si algún policía se extralimitara? Las precauciones con los ciudadanos es menor. Los agentes sí podrán grabar a las personas “de acuerdo con la legislación vigente en la materia”. Sin ningún pero ni condicionante ni justificación para hacerlo.
-Afecta al derecho a la información porque el derecho a informar no es matizable en una ley administrativa sino en el Código Penal. También afecta al derecho de defensa y utilizar los medios de prueba pertinentes.
Diez objeciones político-constitucionales a la Ley de protección de la seguridad ciudadana
Segunda.- En relación con lo anterior, se encuentran en la Leyrasgos típicos del derecho sancionador del enemigo: se castigan conductas antes de que exista una lesión de la seguridad ciudadana, se imponen sanciones económicas muy altas y se suprimen o relativizan garantías procesales. A continuación se analizarán algunos de estos rasgos.
Tercera.- Según el artículo 4.3 de esta Ley, “la actividad de intervención se justifica por la existencia de una amenaza concreta o de un comportamiento objetivamente peligroso… susceptible de provocar un perjuicio real para la seguridad ciudadana y, en concreto, atentar contra los derechos y libertades individuales y colectivos o alterar el normal funcionamiento de las instituciones públicas”. Con esta redacción, muy poco fundamentada, se avalan sanciones, y no triviales, por la posibilidad de provocar la mera vulneración de una norma del ordenamiento jurídico. El ataque a la libertad en nombre de la eficacia policial ha sido zanjado por el Tribunal Constitucional (TC) que, en la STC 341/1993, avaló la primacía de la libertad sobre la eficacia.
Cuarta.- El artículo 19.2 prevé la aprehensión de los efectos procedentes de un delito o infracción administrativa. Si se conecta con el artículo 36.23 (uso no autorizado de imágenes o datos de miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad) nos podemos encontrar ante el secuestro administrativo de imágenes informativas siendo así que, según la STC 187/1999, únicamente los jueces y tribunales, con la debida cobertura legal, pueden ordenar la incautación de ese material. Fuera de estos casos, el secuestro carece de cobertura constitucional porque únicamente cabe un sistema “represivo” de restricción de sus derechos fundamentales, no preventivo.
Quinta.- Conforme al artículo 35.1 “son infracciones muy graves las reuniones o manifestaciones no comunicadas o prohibidas en infraestructuras o instalaciones en las que se prestan servicios básicos para la comunidad o en sus inmediaciones, así como la intrusión en los recintos de éstas, incluido su sobrevuelo,…” Aquí se equiparan dos situaciones muy diferentes: las reuniones no notificadas con las prohibidas, lo que vulnera el principio de que la sanción debe ser proporcional a la gravedad de la infracción.
Sexta.- El artículo 36.1 considera falta grave “la perturbación de la seguridad ciudadana en actos públicos, espectáculos deportivos o culturales, solemnidades y oficios religiosos u otras reuniones a las que asistan numerosas personas, cuando no sean constitutivas de infracción penal”. Aquí tampoco hay graduación ni, por tanto, respeto al principio de proporcionalidad entre infracciones y sanciones, de manera que cualquier perturbación de la seguridad ciudadana, sea o no grave, sería infracción grave.
Séptima.- El artículo 36.4 prevé, como infracción grave, “los actos de obstrucción que pretendan impedir a cualquier autoridad, empleado público o corporación oficial el ejercicio legítimo de sus funciones, el cumplimiento o la ejecución de acuerdos o resoluciones administrativas o judiciales, siempre que se produzcan al margen de los procedimientos legalmente establecidos y no sean constitutivos de delito”. Con esta tipificación se prevé la sanción de, entre otras, las actuaciones que han tratado de frenar o demorar los desahucios pero no queda claro qué tipo de actos se sancionarán. Hay que recordar al respecto que es doctrina reiterada del TC (SSTC 69/1989 y 137/1997) que las normas sancionadoras deben usar términos razonablemente claros y precisos con el propósito de impedir que jueces y Administración suplanten al legislador, invadiendo e infringiendo la reserva de ley sancionadora, creando infracciones donde el legislador no las estableció.
Octava.- El artículo 36.23 sanciona con carácter general e indiscriminado el uso no autorizado de imágenes o datos de los agentes de las fuerzas y cuerpos de seguridad. Este precepto puede vulnerar el artículo 20.2 CE, al establecer una suerte de censura previa administrativa: la STC 72/2007 avaló la toma de imágenes a una agente de policía en el ejercicio de su función: “estamos ante un documento que reproduce la imagen de una persona en el ejercicio de un cargo público y la fotografía en cuestión fue captada con motivo de un acto público (un desalojo por orden judicial), en un lugar público (una calle de un barrio madrileño), por lo que en modo alguno resulta irrazonable concluir” que la reproducción está amparada por la Ley Orgánica de protección civil del derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen.
Novena.- Según el artículo 37 “son infracciones leves: 1. La celebración de reuniones en lugares de tránsito público o de manifestaciones, incumpliendo lo preceptuado en los artículos 4.2, 8, 9, 10 y 11 de la Ley Orgánica 9/1983, cuya responsabilidad corresponderá a los organizadores o promotores. El pasado 14 de octubre de 2014, el Tribunal Europeo de Derechos (TEDH) publicó su sentencia en el caso Yılmaz Yıldız and Others v. Turkey, que trae causa, en pocas palabras, de una multa de 100 liras turcas (62 euros) impuesta a los demandantes por haber participado en diversas concentraciones pacíficas ante varios hospitales para protestar por un cambio en la gestión de los centros de salud. El TEDH recuerda varias cosas: 1.- el derecho de reunión es un derecho fundamental en una sociedad democrática y, con la libertad de expresión, uno de los pilares de ese tipo de sociedad; por ello, no debe interpretarse de forma restrictiva; 2.- como principio general, toda concentración o manifestación en un lugar público provoca ciertas molestias en la vida cotidiana y es importante que las Autoridades muestren cierto nivel de tolerancia ante esas reuniones si son pacíficas, pues de otro modo el artículo 11 se vería privado de sentido; 3.-la imposición de sanciones administrativas por participar en una manifestación pacífica resulta desproporcionada y no necesaria para mantener el orden público; 4.- la sanción de estas conductas puede tener un efecto desaliento y actuar como un desincentivo para participar en reuniones semejantes.
Décima.- Con esta Ley se adiciona una disposición adicional décima a la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, conforme a la cual “los extranjeros que sean detectados en la línea fronteriza de la demarcación territorial de Ceuta o Melilla mientras intentan superar los elementos de contención fronterizos para cruzar irregularmente la frontera podrán ser rechazados a fin de impedir su entrada ilegal en España…” Formalmente se modifica una Ley Orgánica mediante una enmienda en otra Ley sin que haya conexión material entre ambas; según la STC 119/2011 no cabe aprobar enmiendas que pretendan introducir contenidos materialmente desconectados del objeto de la iniciativa legislativa porque tal cosa defrauda el proceso parlamentario y el ius ad officium de los parlamentarios garantizado en el artículo 23.2 CE.
En cuanto al contenido material de la disposición, hay que recordar que los convenios internacionales prohíben las deportaciones o expulsiones masivas, que es lo que en definitiva encubre la reforma; además, si la devolución ahí prevista lleva aparejada la prohibición de entrada durante tres años supondría una sanción sin la previa aplicación de los derechos de audiencia, motivación y asistencia legal y al recurso.
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